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監察委員會專項工作報告監督程序之構建

作者:段鴻斌 時間:2019-03-22點擊:10

    摘要:  各級人大常委會聽取和審議本級監察委員會專項工作報告需要具體的監督程序作為實施條件。監察權性質和監察委的工作特性決定其專項工作報告的監督程序,不宜完全適用“一府兩院”專項工作報告的監督程序。監察委專項工作報告程序構建的法理基礎在于,權力監督無禁區、防止監督者“燈下黑”與權力運行程序法定化。以監察法第五十三條為授權規范基礎,圍繞監察委工作中的“重大問題”開展專項工作監督,設定專項工作報告的選題、組織、報告、審議、整改、反饋等全鏈條監督程序,并注重與本級黨委及其紀委的監督程序相銜接。應及時修改監督法以完善監察委專項工作報告監督程序,保障各級人大常委會依法定程序聽取和審議本級監察委專項工作報告。
    關鍵詞:  監察委員會;專項工作報告;監督程序;法理基礎;程序法定化
   《中華人民共和國監察法》(以下稱“監察法”)第五十三條第2款規定,“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查”。這一原則性授權規范需要構建完整的監督程序作為實施條件。本文在分析監察權屬性和監察委工作特性的基礎上,提出人大常委會聽取和審議本級監察委員會(以下稱“監察委”)專項工作報告監督程序的法理基礎、實體立法規范要求與具體監督程序,及其與本級黨委紀委相關監督的協調銜接機制。
    一、監察委專項工作報告程序不宜完全適用監督法的現行程序規范
    2007年1月施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下稱“監督法”)詳細規定了“一府兩院”向本級人大常委會報告專項工作的程序,各級人大常委會在實踐中探索并已經形成了相對成熟的監督經驗。有學者認為監察委向本級人大常委會報告專項工作可以適用監督法關于“一府兩院”關于專項工作報告的程序。筆者認為,監察委專項工作報告程序不宜適用監督法的程序規范,理由如下。
   (一)監察權性質和監察工作特性決定其專項工作報告程序的特殊性
    監察委依法向本級人大常委會作專項工作報告,接受國家權力機關監督,但監察權的性質與監察工作有鮮明特性,監督機關聽取和審議其專項工作報告必須適應這種特性。
    首先,監察委作為行使監察職能的專責機關,專項工作報告始終要圍繞并體現這種特殊屬性。我國現行橫向國家權力結構中,唯有監察委是“專責機關”,這一法定主體性質決定了監察委具有顯著的政治地位與權力運行特色。“專責機關不僅強調監察委的專業化特征、專門性職責,更加突出強調了監察委的責任,行使監察權不僅僅是監察委的職權,更重要的是職責和使命擔當。”“使命擔當”意味著監察委作為政治機關,其政治屬性是根本屬性,第一屬性。監察委的專項工作報告不可能脫離政治性這個根本要求。
     其次,監察委與紀委合署辦公,工作上同時接受本級黨委集中統一領導和上級監察委的領導,人大常委會聽取和審議專項工作報告的監督始終在該組織體制下展開。“加強黨對反腐敗工作的集中統一領導,實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一。”并且,監察委與紀委在監督對象、工作要求、工作方式等方面存在深度交叉,人大常委會聽取和審議專項工作報告中涉及對黨內公職人員監督的,需注意與黨紀監督的銜接,對監察委專項工作報告中的重大問題應通過人大常委會黨組向本級黨委匯報。
    最后,監察委專項工作報告程序構建要符合監察權抽象性與具體性相結合的特性要求。對公職人員進行廉政教育等抽象性監督,屬于人大常委會專項工作監督的新內容。監察委依法對公職人員的思想政治、理想信念和道德操守等開展教育和監督,本級人大常委會對此的監督主要靠整體評價,不同于對監察委履行調查、處置職責情況等有明確標準的行為進行監督。
    (二)監督法關于專項工作報告的程序規定只適用于“一府兩院”
    監督法第二章專門規定了人大常委會“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”的計劃、聽取和審議程序、審議意見建議的處理等。各級人大常委會在監督實踐中進一步創新了專項工作報告的監督方式與監督形式。但是,監督法關于專項工作報告的監督程序及其實踐經驗,只適用于“一府兩院”,不能照搬到聽取和審議監察委專項工作報告中。監督法第二條第2款關于“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的程序,適用本法;本法沒有規定的,適用有關法律的規定”的概括性條款,也不能適用于監察委專項工作報告。立法機關制定監督法時不一定預見將來會設立監察委這一新的國家機構。
    各級人大常委會作為國家權力機關,行使監督權必須堅持依照法定權限和程序的原則。所謂程序法定,“就是國家機關行使職權必須嚴格遵循法律規定的程序,程序違法無效。”全國人大常委會委員長栗戰書指出,“正確認識人大的職權性質和范圍,把握‘依法’二字,堅持‘依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序’的原則,對‘一府一委兩院’的工作不能越俎代庖,真正在憲法法律范圍內履職盡責。”在監督法和與監察委專項工作報告相關立法未作修改的現實條件下,簡單套用人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的程序會影響國家權力機關監督的統一性和規范性。
    (三)地方人大常委會聽取和審議監察委專項工作報告的程序亟待規范
    監察法實施后,地方基層監察委已經開始探索實踐向本級人大常委會報告工作。由于沒有法定程序規范,聽取和審議報告的途徑與形式并不統一。工作報告類型繁多,除專項工作報告外,還包括專題匯報、工作情況匯報、半年工作報告。報告方式以監察機關主動報告為主,報告的頻次普遍僅有1次。聽取報告的對象為本級人大常委會,個別基層監察委還向人大常委會主任會議報告。專項工作的報告內容未突出“專門性”,主要是監察委改革情況和日常工作的全面介紹;常委會組成人員和列席人員提出建設性意見建議,所發布的新聞通稿中一般沒有審議監督意見及其反饋情況;極個別縣級人大常委會對工作報告進行表決并獲通過。目前,地方三級監察委已經全部成立并全面行使監察職權,本級人大常委會應依法聽取和審議專項工作報告,但是,由于報告程序缺少統一立法規定,直接制約監督工作的正常開展,降低專項工作報告的監督實效。
    二、監察委專項工作報告程序構建的法理基礎
   (一)權力監督無禁區
    一切權力都可能被濫用是亙古不變的公理。防止國家權力不當行使的有效途徑之一便是法治。法律對權力的監督和制約比其他治理方式更有有效、也更為可靠。“在法律統治的地方,權力的自由行使受到了規則的阻礙,這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”黨的十九大報告明確提出,“健全黨和國家監督體系。要加強對權力運行的制約和監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,把權力關進制度的籠子。”把權力關進制度籠子的邏輯前提是權力監督無禁區,監督權力根本靠法律制度。我國憲制框架中,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一的根本政治制度安排。人民通過代表機關對每一項國家權力進行監督,行使民主權利、監督國家權力,從而實現人民當家作主。制定和實施國家監察法,對所有行使公權力的人員進行有效監督,同時明確規定對監察機關和監察人員進行監督,是國家權力監督機制與監督體系的自我完善。對國家權力監督制度與程序的設計正是在這一法理之下展開的。
    (二)防止監督者“燈下黑”
    習近平總書記指出,“執紀者必先守紀,律人者必先律己。各級紀檢監察機關要以更高的標準、更嚴的紀律要求自己,提高自身免疫力。”[11]監察委行使國家監察權,對一切公職人員進行監督,與此同時,如何保證其依法行使權力,防止“燈下黑”是一個重大命題。監察法立法按照“打鐵必須自身硬”的要求,規定監察委接受本級人大及其常委會監督,拓寬了人民監督權力的途徑,提高了社會主義民主政治制度化、規范化、法治化水平,豐富和發展了人民代表大會制度的內涵。栗戰書委員長指出,“全國人大及其常委會要擔負起憲法監督職責,加強對憲法法律實施情況的監督檢查,加強對“一府一委兩院”工作的監督,支持和督促各國家機關依照憲法法律履行職責。”監察委接受包括本級人大及其常委會在內的各方面監督,不會因為受到必要的監督制約而降低監察權威和監察效率,只會因為有效的監督制約而形成更加強大的社會公信力,從而更具權威、更有效率。
    (三)權力監督程序法定化
    在社會系統內部,規則與程序相輔相成。規則產生了程序,程序是支撐規則正確性與有效性的必要構建,并證明規則自身道德性。“凡是正確的只有通過自己的程序才能被確定為正確”。法治程序主義要求,國家權力的制約與監督,不僅靠憲法的明確授權及其監督實施,更需要科學的程序立法體系進行具體保障。合理的程序設定是保證權力正確運行和實現現代國家治理的必要條件,嚴格遵循既定程序有助于改革沿著既定的目標前行而不至于偏離方向。“程序是相對于實體結果而言的,但程序合成物也包含實體的內容。程序在使實體內容兼備實質正義和形式正義的層次上獲得一種新的內涵。”[15]完備的程序使得授權規范以低成本獲得法律實效,法治秩序的價值目標如民主、政治權威與認同、權利優位等才能具有內生動力。缺乏程序限制的權力行使極容易出現機械化和恣意兩個極端。權力運行程序通過立法予以固定,既是法制現代化的一個根本性指標,也是保護公民權利的一條必要途徑。民意代表機關遵循法定程序行使權力的過程就是權利通過代議或委托機制而得以最終實現的過程,其使命正是在程序法治保障下,代表人民監督其他國家機關依法行權;其權力運行奉行集體化與票決制原則,對程序法定的要求更加嚴格。
    三、監察委專項工作報告監督程序的實體性規范要求
   (一)專項工作報告規范條款的解釋
    監察法第五十三條規定:“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序,就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”本條是關于監察委接受人大監督的規定,可以不同的法規范解釋方法理解其涵義。
     1.文義解釋
    “法律解釋的客體是文字,一切解釋均從文本的字義開始。”該條第2款“各級人大常委會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告、組織執法檢查”的規定包含了法律規范的基本構成要件,授權人大常委會通過兩種形式監督本級監察委工作。該款規定看似明確,甚至不必再作出進一步解釋,這其實不符合文義解釋的法理要求。普通法律的立法條款具有普遍地及于一切接受對象的規整,具備一定條件,表達一種價值評判。授權性規范需要包含特定的授權條件、形式與范圍,事實構成與法律后果在規范內部實現有效連接,否則文義解釋就面臨“條款不規整”的窘境。“規范內容是‘清晰的’或者‘明確的’,這一結論往往正是可以不受文義約束的解釋的結果。”程序性立法條款是解釋“聽取和審議監察委專項工作報告”規范涵義的不可或缺的解釋條件。
     2.目的解釋
     專項工作報告規范的立法目的是人大及其常委會對本級監察委依法開展工作監督。這一監督形式從提出到正式“入法”經歷了一個過程。在監察體制改革試點階段,沒有明確規定監察委向人大常委會作專項工作報告,全國人大常委會關于《在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》中只作出“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,并接受監督”的原則性規定。監察法草案一審稿只規定“各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告,并組織執法檢查”, 全國人大法律委員會在二審草案修改情況匯報中提出,一些常委會委員建議刪去“可以”的表述,全國人大常委會接受了該修改建議,全國人大通過的監察法第五十三條第2款與草案規定一致。聽取和審議監察委專項工作報告條款,從改革試點階段的立法空白,到將授權式規定修改為強制性規定,反映出具體立法目的之深刻變化。“目的論的解釋意指是依可得認識的規整目的及根本思想而為之解釋。”一方面代表立法機關的“主觀目的”,即要依法開展對監察機關的工作監督,另一方面體現該條款的“客觀目的”,即監察權及監察機關性質特殊,由立法機關對其進行必要專項監督“適合事理”。
    3.體系解釋
    監察法第五十三條包含的3款內容,均是關于監察機關和人員接受國家權力機關監督的規定,第1款是監察委接受人大監督的概括性條款,立法用語是“應當接受……監督”,作為授權國家權力機關進行監督的專門立法條款,采用應然性規定比較鮮見,憲法和普通法律關于人大對“一府兩院”監督的立法條款使用的是強制性規范用語。第2款規定了專項工作報告與執法檢查兩種監督方式,除此之外本級人大是否有權通過其他方式進行監督,如人大全體會議聽取和審議綜合性工作報告、常委會組織專項調研,監察委副主任、委員以外的監察官是否由常委會任免等,并未明確規定。第3款“依照法律規定的程序”進行詢問與質詢,是人大行使監督權的具體方式,如果監察委不向本級人大作工作報告,提出詢問或質詢的制度通道與代表數量將被大幅縮小。
    上述3個立法條款內容依此由抽象到具體,其中第2款與第3款的監督授權缺少具體監督程序規定,與第1款之間難以形成整體邏輯體系。“體系解釋使法條與法條之間、法條前后段之間,以及法條內各項款間,相互補充其意義,組成一完全的規定,確具意義。”這既是體系解釋的功能,也是體系解釋方法對立法規范本身的要求。
    綜上所述,監察法第五十三條關于專項工作報告的立法規范的不同解釋方法均指向同一個問題,即缺少具體程序性立法條款,因此而制約實體性立法規范的實施。

   (二)專項工作報告圍繞監察工作存在的“重大問題”
人大常委會聽取和審議監察委的專項工作報告,不是年度綜合性工作報告,也不是日常工作匯報,而是圍繞監察工作中的重大問題開展的專門性監督活動。所謂“重大問題”,包括監察體制改革推進情況、監察法實施中存在的問題、社會普遍關注的監察熱點、監察機關維護人民群眾切身利益等問題。既然是“問題”,就不能僅報告工作成績,還應同時報告監察機關工作中存在的不足和困難,以及改進的措施。監督機關聽取監察機關報告的重大問題,提出的審議意見才更有針對性,形成監督壓力,從而實現“推動黨中央決策部署貫徹落實,確保憲法法律全面有效實施,確保監察權得到正確行使,確保人民權益得到維護和實現”的監督目的。
    (三)消減監督機關與報告機關交叉監督的掣肘
    監察委作為行使國家監察權的專責機關,接受本級人大常委會監督的同時,又對人大常委會相關人員依法進行監督。這種監督模式決定了監督機關與監察委在一定程度上存在交叉監督,需要通過設置合理的監督程序規則以消減其中掣肘。
    首先,監督機關聽取和審議監察委專項工作報告遵循集體行權原則。“人大常委會不是個人決定問題,而是權在集體。”集體行使職權是人大監督一項基本原則。]這要求監察工作專項報告的議題確定、報告審議表決、作出決議均是本級人大常委會或委員長(主任)會議集體作出決定。常委會組成人員對監察委專項工作提出審議意見,是特定的職務行為而非代表個人觀點。“審議意見從性質上來說,不具有法律約束力,但經過了較為嚴格的整理、核閱程序,相當程度上反映了常委會的意見。”人大常委會監督遵循集體行權原則,可以保障委員和代表發表審意見時打消不必要的思想顧慮,積極履行監督職責。
    其次,監察委對人大常委會的監察有特定的人員范圍與監察內容范圍。人大及其常委會接受監察的人員范圍與監察內容,是人民代表大會制度新的重要理論與重大法律問題。監察法第十五條第1項明確規定,“監察機關對人民代表大會及其常務委員會機關的公務員進行監察”。《監察法》釋義對本款項規定的人員范圍解釋包括:各級人大常委會領導人員,常委會工作機構和辦事機構的工作人員、人大專門委員會辦事機構的工作人員。
    人大常委會領導人員一般指主任、副主任、秘書長和副秘書長,除作為人大代表履職外,在常委會中還依法行使其他領導和管理職權,他們屬于接受監察的人員范圍。而對于不擔任上述領導職務的常委會組成人員,他們作為人大代表是否接受監察委監察,監察法沒有作出明確規定。對此,學術界有截然不同的兩種觀點。一種觀點認為,應尊重人大代表的民意代表身份,不應納入監察范圍,對人大代表的違紀違法行為可通過建立人大內部紀律懲戒機構予以追究。對普通人大代表的監督屬于人大及其常委會的職權。另一種觀點認為,監察委員會能夠監察人大代表,監察委員會在監察人大代表時存在著監察職責、監察措施、監察程序三方面的限度。]筆者認為,沒有擔任領導職務的常委會組成人員,他們作為人大代表,不應納入監察范圍。代表法已經規定了人大代表違法行為的責任追究程序。如果監察委對普通人大代表進行監察,極可能對其執行職務構成障礙。
    關于常委會領導人員接受被監察事項的范圍,應對其廉潔情況、道德操守進行監督檢查,對職務違法和職務犯罪進行調查,而不能監察其工作履職情況。人大常委會領導人員同時是常委會組成人員和人大代表,聽取和審議監察委專項工作報告屬于人大及其常委會監督本級監察委的一種具體方式,監督權是民意代表機關一項基本職權。“監察機關不得介入權力機關職權的‘核心領域’”。常委會領導人員就監察委專項工作報告發表審議意見,行使表決權等是履職的必要方式,如果監察委對其“依法履職、秉公用權”情況開展監督的話,兩個國家機關必然產生“交叉監督”,常委會組成人員在強大心理壓力下不一定敢于行使監督權,聽取和審議監察委專項工作報告的監督實效將大幅降低,甚至會削弱監督機關與報告機關在憲制框架下所確立的“監督與被監督”的法定關系基礎。
    最后,對常委會領導人員廉潔情況與道德操守,以及調查職務違法和職務犯罪情況的監察不宜作為專項工作報告的內容。常委會領導人員在會議上發表審議意見和參加表決,不能就監察委關于他們個人接受監察的情況給予自我評價,否則有可能違反公正監督的基本原則。對此的處理途徑可以是,常委會在年度工作報告中向本級人大報告常委會領導人員接受監察委監察情況,同時由監察委向本級黨委和上一級監察委報告。
    四、聽取和審議監察委專項工作報告程序之設定
   (一)報告議題的選取
    1.選取的途徑
選取監察委專項工作報告議題的具體途徑包括,常委會在執法檢查中發現的突出問題,本級人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題,常委會組成人員提出的比較集中的問題,本級人大專委會委員、常委會工作機構調查研究發現的突出問題,人民群眾來信來訪集中反映的問題,社會普遍關注的相關問題。通過這些途徑所反映的各類問題,需要人大監察和司法委員會或常委會工作機構排查篩選后,作為確定專項工作報告議題的來源。
    2.監督機關確定議題前應征求報告機關意見
    作為國家反腐敗工作機構,監察委的工作與“一府兩院”相比,有其特殊性。監察委工作的政治性、紀律性鮮明,尤其是調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪的關鍵信息,不適合在專項工作報告中出現。國家監察立法體系有待完善,監察權運行的規范化、程序化尚需一個過程,盡管各級監察委已經全部成立,但不等于每個工作環節都有明確的法律依據。因此,人大常委會應結合本級監察委工作的實際開展情況選取專項工作報告議題,對暫時不能或不宜作出專項報告的議題,監察委工作機構應向人大常委會工作機構及時溝通,予以變更或暫時推遲涉及該項議題的工作報告。
    3.監察委主動選取議題須向本級黨委和上一級監察委匯報
    監察法沒有明確規定監察委是否應當主動作專項工作報告,實踐中已經有地方監察委主動向本級人大常委會報告專項工作。筆者認為,此舉符合監察法關于“監察委應當接受人大及其常委會監督”條款的立法本意。監察委與本級紀委合署辦公,接受本級黨委領導和監督是第一位的,重大工作事項與決定必須向黨委匯報。下級監察委在工作和業務中還同時接受上級監察委領導,查辦職務犯罪以上級監察委領導為主。因此,監察委主動選取的專項工作報告議題須向本級黨委和上一級監察委匯報。        
    (二)聽取和審議報告的工作流程
    1.收集專項監察工作的意見
    常委會聽取和審議監察委專項工作報告前,應廣泛收集與該項工作有關的意見建議,便于了解情況,有針對性地提出監督意見。委員長會議或主任會議通過專題視察、專題調研、召開座談會等方式了解監察委的專項工作開展情況,視察或調研的內容要與報告議題有關,直接服務于專項工作監督。參加人員除人大常委會組成人員外,還可以邀請本級人大代表。人大代表了解監察委專項工作情況,列席會議發表意見,充分發揮代表的監督作用。聽取和審議監察委專項工作報告是各級人大常委會一項全新的監督形式,事前充分的調查研究有助于提高監督質量。
    2.專項工作報告稿送本級黨委、紀委和監督機關征求意見
    專項工作報告稿起草形成后,監察委辦事機構應當送交本級黨委與紀委的辦事機構,以及人大監察和司法委員會或常委會工作機構征求意見。黨委辦事機構根據權限提出修改意見,紀委與監察委合署辦公,修改意見通過內部協調即可。監察和司法委員會對監察委專項工作報告稿提出修改意見,既符合職責要求,又與多數委員的工作履歷與專業背景相契合。縣級人大不設專委會,報告稿送常委會工作機構征求意見。負責征求意見的機構對報告內容是否客觀、反映問題是否深刻、改進措施是否全面等提出意見。監察委根據征求意見修改專項工作報告稿,并于常委會舉行會議的前10天送交常委會。值得注意的是,監察委辦事機構收集匯總各方面修改意見的過程中,遇到重大意見不一致需要溝通協調,慎重處理。
    3.監察委負責人作專項工作報告
    監察法沒有明確規定由誰代表監察委作專項工作報告。監督法規定“一府兩院”專項工作報告由其負責人作出,人民政府也可以委托有關部門負責人作專項工作報告。全國人大常委會的監督實踐中,國務院專項工作報告一般根據議題和內容所涉及的職責分工,由相關部委的負責人代表國務院作報告;如果同時開展專題詢問,則由分管副總理到會作報告。“兩高”的專項工作報告均由其負責人作出報告。筆者認為,監察委專項工作報告應由其負責人到會作出,除非特殊情形,不能委托副主任作報告。監察委主任到會作報告,聽取審議意見,有助于促進監察委改進工作,增強主動接受人大監督的意識,強化常委會專項工作監督的力度和權威。
   (三)審議意見的處理與反饋
    1.審議意見匯總后送監察委研究處理
   常委會組成人員和列席人員提出的審議意見建議不盡相同,對同一問題的意見看法甚至相互矛盾,需要常委會辦事機構如實記錄,送經各發言人校核,匯總整理成《常委會會議審議意見》,按既定程序審定簽發后送監察委。監察委應在意見反饋報告中對審議意見的處理情況進行分類反饋。審議意見雖然不具有法律約束力,但它是常委會開展專項工作監督的必要手段,對其進行明確反饋不僅有利于增強監督實效,更有助于監察委改進工作。
    2.監察委將處理建議向本級黨委和紀委先行報告
    監察委對審議意見研究處理情況在向常委會反饋前,先行向本級黨委和紀委報告。監察委首先接受本級黨委領導和監督,“監察委員會的領導體制和工作機制就是根據加強黨的統一領導這一原則確定的。”關于專項工作報告審議意見的落實整改,必須首先得到黨委重視和支持,需要與紀委相關工作協調銜接。黨委書記作為落實黨風廉政建設和反腐敗主體責任第一人,定期主持研判監察委報告的問題線索,分析反腐敗形勢,聽取重大情況匯報。監察委將審議意見的處理建議向本級黨委和紀委報告后,再送交人大監察和司法委員會或常委會工作機構征求意見,后者對照審議意見,審核報告中是否提出了切實可行的辦法,對沒有吸收的意見是否給予了合理說明和解釋。監察委根據最終形成的處理意見,報本級黨委和紀委同意后,再向常委會作出書面報告。
    3.必要時監督機關可作出決議
    常委會聽取和審議監察委專項工作報告后,必要時可以作出決議。監督法規定雖然規定人大常委會可以對“一府兩院”專項工作報告作出決議,但實踐中很少作出。監督法實施至今,全國人大常委會聽取和審議專項工作報告后作出的決議共有4次。對監察委專項工作報告作出決議,主要取決于兩個原因,一是報告涉及的內容非常重要,常委會以決議的形式公布審議結果,強調工作要求, , , ,表明對監察委該項工作的大力支持;另一個是常委會組成人員對監察委專項工作不滿意,需要加強監督力度,以生效法律文件保障問題得到整改。常委會就“一府兩院”專項工作報告極少作出決議的一個原因是,人大全體會議表決通過它們的年度綜合工作報告后已經作出決議,聽取和審議專項工作報告可視為執行該決議,不必重復作出。不過,在監察委不向人大報告年度工作的條件下,常委會根據就專項工作報告作出決議,是國家權力機關通過法定方式支持監察委工作的一條有效途徑。
    (四)與詢問、質詢和執法檢查的銜接機制
    1.聽取和審議專項工作報告時開展專題詢問
    詢問人大常委會監督監察委的法定監督方式。常委會組成人員和人大代表可以依照法律規定的程序,就監察工作中的有關問題提出詢問。各級人大常委會在監督實踐中,聽取和審議“一府兩院”專項工作報告時開展專題詢問。“與詢問相比,專題詢問的主題更加集中,監督更有針對性,推動有關方面改進工作的力度進一步加大。”人大常委會對監察委專項工作報告開展專題詢問,根據全國人大常委會《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》要求,借鑒對“一府兩院”開展專題詢問的監督經驗,在年度監督計劃中公布開展專題詢問的專項報告議題,監察委應指派主要負責人和有關負責人到會聽取意見,回答詢問,常委會組成人員和應詢人共同探究問題根源,加強和改進監察委專項工作。
    2.必要時對專項工作報告中有關問題開展質詢
    監察法第五十三條規定,人大代表或常委會組成人員提出質詢時依照“法律規定的程序”,包括代表法、人大組織法和監督法等法律中有關的程序性規定。各級人大及其常委會在監督實踐中很少行使質詢權,全國人大常委會自監督法實施至今,未對“一府兩院”專項工作報告開展過質詢。監察委是行使國家監察職能的專責機關,是否依法履行職責,依法開展監察工作,需要本級人大及其常委會進行嚴格監督。
    常委會組成人員在聽取和審議監察委專項工作報告時,認為相關問題重大或者工作推動不力,可以依照監督法、人大常委會議事規則等規定聯名提出質詢案,由委員長會議或主人會議確定質詢答復的時間和方式,監察委負責人負責答復;提出質詢案的常委會組成人員過半數對答復不滿意的,應再作答復。全國人大常委會在2018年監督工作計劃中第一次明確提出,“探索完善質詢機制,視情況適時推動質詢工作開展,形成監督合力”。全國人大常委會組成人員可以適時對國家監察委的專項工作報告開展質詢,有利于加強專項工作監督,更有利于為地方人大常委會今后對本級監察委開展質詢探索寶貴經驗。
    3.通過聽取和審議專項工作報告為開展執法檢查打下基礎
    國家監察法屬于全國人大制定的基本法律,是國家監察立法的基礎性法律制度,全面實施國家監察法仍需要制定若干具體法律、監察法規以及規范性文件。因此,聽取和審議專項工作報告是人大常委會今后一個時期監督本級監察委工作的一條重要途徑。通過對監察委工作中的重大問題逐步開展專項監督,發現監察法實施中存在的問題,同時收集各級人大常委會新的監察立法建議,提高監察立法的科學性。隨著監察立法體系的不斷健全,開展執法檢查將會有的放矢,其監督實效才會有更完善的具體制度作保障。
    (五)聽取和審議專項工作報告情況向社會公開
    權力公開是權力正確行使的必要條件,公開監督信息是增強專項工作監督實效的必要舉措。監督法第七條規定,“各級人大常委會行使監督職權的情況,向社會公開”,監察法第五十四條規定,“監察機關應當依法公開監察工作信息”,向社會公開聽取和審議監察委專項工作報告情況是監督機關和報告機關執行法律條款的強制性義務。專項工作報告應該以公開為原則,不公開為例外,包括公開工作報告內容、直播聽取和審議報告的會議過程、公開整改落實措施等。人大常委會不對監察委查辦的具體職務違法犯罪案件進行監督,不代行監察權,因此聽取和審議專項工作報告情況不需要保密。
    五、結語
    聽取和審議本級監察委專項工作報告是人大常委會新的監督方式,實際開展需要依據具體監督程序作為支撐條件。全國人大常委會應根據監察法的相關規定及時修改監督法,規定監察委專項工作報告的選題、組織、報告、審議、整改、反饋等全鏈條監督程序。各級人大常委會聽取和審議監察委專項工作報告只有具體的程序約束,依法定程序進行監督,才容易抓住突出問題,督促監察委改進工作,確保專項工作監督取得實效,為人大及其常委會對本級監察委開展其他形式的監督提供制度借鑒。

    轉自《人大研究》2019年第2期



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